1.3 Regulierung des Umweltverhaltens

Ziele

Nach Abschluss dieser Lektion sollte man

• die Bedeutung eines angemessenen „ökologischen Verhaltens“ im Sinne des Umweltrechts einschätzen,
• die Unterschiede zwischen direkter und indirekter Regulierung der ökologischen Verhaltens diskutieren,
• die Anwendbarkeit der verschiedenen zur Verfügung stehenden Instrumente von Umweltpolitik, Politik und -recht zur Regulierung des Umweltverhaltens herausarbeiten können.

1.3.1    Instrumente zur Durchsetzung der Umweltpolitik (Umweltplanung)

Umweltpolitik hat sich in den Industrieländern vor allem als Reaktion auf ein hohes, umweltintensives Industriewachstum zu Beginn der 1970er Jahre als ein spezielles Regierungsressort herausgebildet. Zunächst beschränkte sie sich in der Hauptsache auf die Tätigkeit des Staates selbst. Doch werden inzwischen mehr und mehr auch andere umweltrelevante Akteure (so genannte „stakeholders“) in die umweltpolitische Verantwortung gezogen. Insbesondere spielt die Eigenverantwortlichkeit der Verursacher von (potenziellen) Umweltproblemen eine immer gewichtigere Rolle. Hinzu kommt das Erfordernis, auch in anderen Ressorts umweltpolitische Ziele und Strategien zur Geltung zu bringen: wie etwa in der Energie-, Verkehrs-, Industrie-, Agrar- oder Baupolitik. „Harte“ umweltpolitische Instrumente (wie Gesetze und Verordnungen) stehen hier neben „weichen“ Methoden der Verhaltenssteuerung.

Neben dem Umweltrecht bildet die Umweltplanung das zentrale Instrumentarium der Umweltpolitik, insofern Umweltpolitik nicht nur als ordnende, sondern auch als gestaltende Politik wirken will. Die Umweltplanung kann dabei verstanden werden als die Erarbeitung nachhaltiger Umweltstrategien, die es ermöglichen sollen, raum- und/oder sektorbezogene Umweltschutzziele innerhalb eines bestimmten Zeitraums zu erreichen: z. B. die Senkung von CO₂-Emissionen um 25% innerhalb der nächsten zehn Jahre. Hier spielte die Verabschiedung nationaler Umweltpläne in den 1980er Jahren in Dänemark, den Niederlanden und Finnland eine Vorreiterrolle. Wir wollen daher im Folgenden zunächst auf die Möglichkeiten der Umweltplanung näher eingehen.

Für die Durchsetzung der umweltpolitischen Grundsätze und Ziele sind zwei Instrumente in den Rechtsrahmen vieler Staaten innerhalb der EU eingefügt worden:

(1.) Verschiedene Arten von Umweltplanung und

(2.) Verschiedene Maßnahmen zur Regulierung des Umweltverhaltes

Umweltplanung ist ein wichtiges Instrument vorsorgenden Schutzes. Diese Planung erfolgt wie in einem mehrstufigen Prozess, in dem die aktuelle Situation registriert und zukünftige Entwicklungen und Konflikte der Ziele und Interessen vorhergesagt werden.

Die Pläne können die Form von Gesetzen haben, gesetzlichen Vorschriften, Statuten, Verwaltungsvorschriften oder Verwaltungsakten, die jeweils unterschiedliche rechtliche Folgen haben. Darüber hinaus kann Umweltplanung umfassende Planung- und Fachplanungen beinhalten.

Zwei Formen der Umweltplanung sind dominant:

(A) Umfassende Planung: Die Aufgabe der umfassenden Planung für die Umwelt ist zu bestimmen, wobei Zukunftsvoraussicht betrieben wird, Landnutzung für Wohn-, Wirtschafts-, und Freizeitzwecke für einen bestimmten Bereich, unabhängig von jedem konkreten Projekt und nicht auf eine bestimmte Branche beschränkt.

(B) Sektorale Planung: Im Gegensatz dazu dienen Umweltfachplanungen dazu, Pläne zum Schutz der Umwelt zu erstellen; es sind vor allem die Landschaftspläne, Luftreinhaltepläne, Lärmschutzpläne, Wasserschutzpläne und Abfallwirtschaftspläne, die alle zusätzliche Durchsetzungsmaßnahmen erfordern.

Ein weiteres wichtiges Instrument die umweltpolitischen Anforderungen durchzusetzen, ist die „Umweltverträglichkeitsprüfung“ (UVP). Das primäre Ziel dieses Instruments ist, die Verwaltung rechtzeitig und umfassend über die Umweltauswirkungen ökologisch bedeutsamer Projekte zu informieren. UVP ist zu erkennen, zu beschreiben und alle direkten und indirekten Auswirkungen eines geplanten Vorhabens auf die Umwelt, einschließlich der ökologischen Wechselwirkungen, rechtzeitig zu beurteilen, so dass der Erlass von Sicherungsmaßnahmen, quer durch alle Medien und Branchen wie der Einbeziehung der Öffentlichkeit gewährleistet ist.

1.3.2    Instrumente zur Regulierung des ökologischen Verhaltens

Umweltverhalten ist vielleicht das wichtigste Ziel für die Umweltpolitik und Bildung. Es gibt einige Instrumente zur Regulierung des ökologischen Verhaltens. Man muss zwischen direkten und indirekten Formen der Regulierung zu unterscheiden:

(1) Direkte Steuerung des Verhaltens

Direkte Steuerung des Verhaltens bezieht sich auf rechtliche Maßnahmen, die dafür entwickelt werden, unmittelbar auf das Umweltverhalten einzuwirken. Das „klassische“ Instrument dieser Art ist das Umweltschutzordnungsrecht, das aus Polizei- und Ordnungsrecht entstammt und in der Regel die Nichteinhaltung von Sanktionen bestraft. Dementsprechend stehen Maßnahmen mit nachteiligen Auswirkungen auf die Umwelt unter administrativer Kontrolle, die durch rechtliche Anforderungen gekennzeichnet ist wie Anmeldung, Registrierung, Konzessions-, Bewilligungs-, Genehmigungs- und andere Verfahren, um die Erlaubnis zu gewähren, diese Tätigkeit auszuüben. Darüber hinaus wird auch von der direkten Regulierung durch ausdrückliches (absolutes) Verbot oder die Anforderung eines bestimmten Verhaltens durch Gesetz Gebrauch gemacht.

Folgende Formen oder Instrumente der direkten Regulierung des Verhaltens existieren:

(a) Es gibt absolute gesetzliche Verbote (z. B. in Deutschland im Bundesnaturschutzgesetz/ Federal Nature Protection Act, § § 32), die direkt bestimmtes Verhalten mit nachteiligen Auswirkungen auf die Umwelt verbieten. Doch der Gesetzgeber setzt sich nur selten mit Maßnahmen dieser Art auseinander.

(b) Im Gegensatz dazu sind Erlaubnisverfahren das wichtigste Instrument im aktuellen Umweltordnungsrecht in vielen europäischen Staaten. Projekte, die genehmigungspflichtig sind, sind strikt verboten, solange sie nicht erlaubt worden sind. Das Errichten oder Betreiben einer Anlage mit Umwelteinwirkung, die Umweltmedien benutzt oder die Herstellung und die Verbreitung von gewissen Produkten – sie alle können von einer Erlaubnis abhängig gemacht werden. Insofern ist eine Genehmigung ein konstitutiver Verwaltungsakt, als er dem Kläger das Recht einräumt, rechtmäßig einer sonst verbotenen Tätigkeit nachzugehen.

(c) Umweltrecht umfasst eine Reihe von so genannten „ökologischen Verpflichtungen“: In dieser Hinsicht sind grundlegende ökologische Verpflichtungen von besonderer Bedeutung. Sie erlegen bestimmte Verpflichtungen entweder auf alle oder auf eine bestimmte Gruppe von Menschen. Normalerweise beinhalten diese Grundpflichten präventive und Vorsorgemaßnahmen, vor allem hinsichtlich der Erhaltung der Ressourcen (wie Wasser oder Boden). Abgesehen von diesen grundlegenden Verpflichtungen gibt es zahlreiche Nebenpflichten, die der Umwelt nutzen können, wie die Förderung und Durchführung von Verpflichtungen, Überwachungs- und Schutzpflichten, Pflichten zu kooperieren und kontinuierlich Informationen preiszugeben und organisatorische Verpflichtungen, bestimmte Aktionen zu tolerieren.

(2) Indirekte Regulierung des Verhaltens

Indirekte Regulierung des Verhaltens beruht nicht auf Normen, die ein bestimmtes Verhalten veranlassen, sondern zielt darauf, die Motivation des Adressaten zu beeinflussen: Anreize für umweltfreundliches Verhalten werden vorgesehen, wobei ein gewisses Ermessen dem Adressaten überlassen bleibt. Zusätzlich zu Informationsinstrumenten gibt es Mittel der indirekten Verhaltensregulierung, insbesondere auch ökonomische Instrumente, wie z. B. Abgabenzertifikate und Subventionen.

1. Information, Appelle und Warnungen. Nach dem deutschen Umweltinformationsgesetz von 1994 wird freier Zugang zu Umweltinformationen als ein Mittel zur „Schärfung des Bewusstseins von Bürgern und Behörden für die Bedürfnisse des wirksamen Schutzes der Umwelt“ vorgesehen. Die Mittel zur Stärkung des Umweltbewusstseins reichen von politischen und moralischen Appellen bis zu Warnungen, Empfehlungen und anderen Formen der Information, wie Etiketten, Produkt- und Verbrauchsinformationen etc.
2. Abgaben. Das wichtigste Mittel, um indirekt Verhalten regulieren, sind Umweltabgaben. Sie wirken wie ein „Preisschild“ auf die Nutzung der Umwelt und überlassen es den Marktteilnehmern zu entscheiden, ob und wie sie auf ihre individuellen Kosten-Nutzen-Analysen reagieren. - In der Praxis stellt sich aber die Unfähigkeit, gerade das Verhalten über Umweltabgaben zu beeinflussen, als Problem: Wenn sie zu niedrig angesetzt sind, werden sich die Verursacher für die Zahlung der Abgabe entscheiden statt ihr umweltschädliches Verhalten gegenüber der Umwelt zu verändern. Bei Abgaben, die zu hoch eingestellt sind, können diese die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit behindern.

Zum Beispiel werden folgende umweltrelevante Kosten in Deutschland derzeit erhoben:

• Abwasser-Gebühren
• Ausgleichsabgaben unter Naturschutz Recht und Waldschutzgebühren in verschiedenen deutschen Ländern
• Wasserentnahme Gebühren in einigen deutschen Bundesländern („Wasser-Pfennig“)
• Gebühren für den Transport von Abfällen, (Verbraucherrecht)

Umweltabgaben können als Steuern, Gebühren und Beiträge für Leistungen anfallen und als Sonderabgaben.

(c)   Die Gewährung von Leistungen für die Nutzer von umweltfreundlichen Produkten ist eine andere Art der Gestaltung wirtschaftlicher Instrumente. „Vorteile für die Nutzung“ bezieht sich auf Vorschriften, die allgemeine Beschränkungen für die Verwendung umweltschädlicher Produkte lockern oder anheben, wenn es für diese Produkte als wünschenswert angesehen wird, bestimmte Standards einzuhalten, obwohl diese Standards nicht gesetzlich vorgeschrieben sind. Auf diese Weise soll ein solches Produkt umweltfreundlicher werden als andere der gleichen Art. Obwohl dieses Instrument keine finanziellen Anreize einbezieht, sind mittel- und langfristige Veränderungen im Konsumverhalten zu erwarten, die dazu führen können, dass ökologisch schädliche Produkte aus dem Markt gedrängt werden können.

(d)   Subventionen: Die finanzielle Unterstützung ist eine Form indirekter Verhaltens­regulierung. Subventionen sind monetäre oder nicht monetäre Leistungen, die vom Staat gewährt werden, ohne dass ein Produkt oder eine Dienstleistung als Gegenleistung vorgesehen wird. – Subventionen werden in der Regel mit Skepsis betrachtet, da sie als anfällig für Missbrauch gelten und dafür, die Kostenbelastung des Umweltschutzes der allgemeine Öffentlichkeit aufzubürden. Auf EU-Ebene gibt es eine Tendenz, dass Umweltschutzsubventionen zurückgeschnitten werden sollen.

(e)   Umweltzertifikate: Die Idee der Umwelt-Zertifikate basiert auf einer Markt kompatiblen Form der Quantitätkontrolle durch den Staat. Zertifikat basierte Systeme gehen nicht von Preisen als Ausgangspunkt aus, sondern definieren einen zulässigen Wert für eine bestimmte künftige Nutzung der Umwelt in quantitativer Hinsicht, so dass dies zur Bildung von Verfahrensverbesserungen auf dem Markt führt. Dieses Instrument wurde für den Klimaschutz nach dem Kyoto-Protokoll eingesetzt. Die zugeteilten Emissionsrechte gewähren dem Inhaber das Recht, die Umwelt (nur) zu einem gewissen Grad verschmutzen. Sollte der Inhaber die Umwelt zu einem geringeren Grad als erlaubt verschmutzen, kann er die ungenutzten Verschmutzungszertifikate an andere Verursacher verkaufen. Unternehmen können damit entweder eine Verringerung der Emissionen aus ihren Anlagen wählen oder zusätzliche Emissionsrechte von anderen Unternehmen erwerben, denen es gelungen ist, die Emissionen zu geringeren Kosten zu reduzieren. – Die weitere Erfahrung wird zeigen, ob dieses Instrument tatsächlich bei der Verringerung der Treibhausgasemissionen erfolgreich sein wird.

Ökonomische Instrumente werden immer wichtiger als Ergänzung zum Umweltordnungsrecht. Es gibt keine einheitliche Antwort auf die Frage, was eigentlich die „richtige“ Wahl der Instrumente ist, um auch ein angemessenes Gleichgewicht zwischen den verschiedenen ökologischen Interessen der Benutzer, den Interessen der betroffenen Nachbarn, den Interessen der Allgemeinheit und dem Schutz der Umwelt zu erreichen. Gesetzgeber und Verwaltungen sind damit letztlich gezwungen, sich auf Versuch und Irrtum bei der Erzielung einer angemessenen Entscheidung berufen.